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江阴市“万顷良田建设工程”项目分析
0前言
为深入贯彻科学发展，推动城乡一体化和社会主义新农村建设，实现保护耕地和促进发展的双赢，江阴市委、市政府根据省国土资源厅发布的《江苏省“万顷良田建设工程”试点方案》要求，全力推进“万顷良田建设工程”。在实施过程中，涌现出许多新情况、新问题，现结合当前推进情况进行分析。
1主要措施：慎重选择区域，细致调查了解，严谨制定方案
“万顷良田建设工程”是一项具有长远意义的建设项目，质量是工程建设的核心，相关部门通过精心组织、统筹规划、紧密协作，迅速推动了整个工程的开展。
1.1慎重选择区域
《江苏省“万顷良田建设工程”试点方案》中明确指出：工程区应具备总面积1000公顷以上，分片面积300公顷以上的农用地整理规模，且不得在工程区范围内安排安置用地。江阴经济发达，人口密集，村庄间距较小，从江阴实际情况出发，①从长远考虑，在全市47.3万亩基本农田区域内选择，并作为今后的永久性基本农田进行保护；②从交通便利考虑，在全市主要交通道路两侧选择，确保综合生态效应的提升；③从降低成本考虑，尽可能减少农户**，确保资金及时筹集和足额到位。江阴市“万顷良田建设工程”选定了三个区域，均位于江阴市霞客大道的东、西两侧，总面积1222.663公顷（18339.945亩）。一号地块位于霞客大道东侧，涉及徐霞客镇的东苑村和青阳镇的普照村，面积321.961公顷（4829.415亩），以发展高效设施农业为主，定名为高效设施农业区。二号地块位于霞客大道西侧，涉及徐霞客镇的阳庄村、北渚村和青阳镇的塘头桥村，面积462.460公顷（6936.9亩），作为江阴市优质粮油种子的培育基地，定名为优质粮油生产区。三号地块位于霞客大道西侧，涉及月城镇的双泾村、沿山村和卧龙村，面积438.242公顷（6573.63亩），以经济林果业生产为主，定名为生态经济林果区。
1.2细致调查了解
（1）成立了江阴市“万顷良田建设工程”指挥部。由市政府主要领导任总指挥，市政府分管领导担任副总指挥，市委农工办、市政府办、发改局、财政局、公安局、国土资源局、建设局、交通局、规划局、水利农机局、农林局、劳动保障局、民政局、园林旅游局、环保局等部门和徐霞客镇、青阳镇、月城镇为成员单位，指挥部下设办公室，办公室设在国土资源局。霞客、青阳和月城镇也相应成立了领导小组和工作班子。
（2）聘请了土地整理专业公司。由专业的公司负责江阴市“万顷良田建设工程”的具体业务指导，主要做好江阴市“万顷良田建设工程”的规划方案编制和土地整理实施过程中的技术业务指导工作。
（3）全面摸清情况。工程区主要情况如下：①基础设施状况：各片区内河道、沟道较多，水利完善，能满足一般情况下的排灌；各片区内外交通较为便利，主要道路多为沥青路和水泥路，路面状况较好，各类农桥数量相对比较充足，基本能够满足区内农民的生产生活需要；各片区内电力设施均建于20世纪90年代以后，运行状况总体良好；各片区内树木种植比较零星，不成规模，没有发挥系统的农田保护作用；各片区内均没有工业污染，主要是农村居民生活用水和农业生产污染；各片区内均没有重大的能源、交通等基础设施和国防设施。②土地利用现状：高效设施农业区中，农用地297.16公顷，建设用地23.247公顷，未利用土地1.554公顷；优质粮油生产区中，农用地322.226公顷，建设用地44.207公顷，未利用土地96.027公顷；生态经济林果区中，农用地378.658公顷，建设用地8.011公顷，未利用地51.573公顷。③人口、劳动力和收入情况：高效设施农业区现有人口2214人，劳动力数量1544人，人均年收入11297元；优质粮油生产区现有人口1897人，劳动力数量1559人，人均年收入12384元；生态经济林果区现有人口473人，劳动力数量280人，人均年收入12866元。工程区群众文化水平偏低，主要为初中文化水平，收入来源为务工和务农。④地面建筑物情况：工程区内共有769户农民住宅，7个小型私营企业，房屋**建筑总面积224957.03平方米。另外，还需搬迁坟墓4679个。
1.3严谨编制方案
结合江阴实际，认真编制两个方案。①认真编制工作方案，为切实抓好试点工作，首先编制了江阴市“万顷良田建设工程”试点工作方案，重点研究确定了试点工作的基本原则、工程内容、操作步骤和政策措施，搭建了江阴市“万顷良田建设工程”基本框架。②认真编制规划方案。根据《江苏省“万顷良田建设工程”试点方案》中对规划方案主要内容的要求，相应设置了土地开发整理潜力分析、**补偿与迁建方案和资金预算与筹措等11个方面的内容。对土地开发整理潜力进行了详细的分析；对土地开发整理、**补偿与迁建、农业人口安置、城乡建设用地增减平衡、工程区内土地权属调整、土地承包经营权流转，制定了科学的实施方案；对资金预算与筹措，作了精准的测算，并逐一进行了分解平衡；对综合效益情况，从社会、生态、经济三个方面给予了恰如其分的评价；对工程实施计划，作了具体明确的时间安排。
结合江阴实际情况，精心制定两个计划。①精心制定工作方案，为切实抓好试点工作，首先制定了江阴市“万顷良田建设工程”试点工作方案，重点研究了试点工作的基本原则、工程内容、操作步骤和政策措施，构建了江阴市“万顷良田建设工程”的基本框架。②精心制定规划方案。根据《江苏省“万顷良田建设工程”试点方案》对规划方案主要内容的要求，相应设置了土地开发整理潜力分析、**补偿与迁建方案和资金预算与筹措等11个方面的内容。对土地开发整理潜力进行了详尽的分析；对土地开发整理、**补偿与迁建、农业人口安置、城乡建设用地增减平衡、工程区内土地权属调整、土地承包经营权流转，制定了合理的实施方案；对资金预算与筹措，进行了精确的测算，并逐一进行了分解平衡；对综合效益情况，从社会、生态、经济三个方面给予了恰当的评价；对工程实施计划，进行了具体明确的时间安排。
2 面临的挑战
“万顷良田建设工程”是一项全新的工作，主要涉及道路、农桥、林网、水利设施、安置房建设和土地流转、**等8个方面的工作，由于目前尚没有任何经验可供借鉴，在推进过程中，必然会遇到许多新情况、新问题。概括起来说，主要是资金和机制两大问题。
2.1 资金还需进一步筹集
经测算，江阴市“万顷良田建设工程”总投资为56534.3万元（不包括社保资金）。其中，**及搬迁费用为45085万元，约占总投资的80%；主、次干道、农桥、林网、水利设施、土地整理等费用为11449.3万元，约占总投资的20%。目前，资金平衡的主要来源为：①工程建成后可形成35.85公顷挂钩周转指标，扣除用于安置房建设10.755公顷（按照30%计算），节余25.095公顷用于出让，如果按照净土地收益30万/亩计算，土地净收益约为1.13亿元，约占总投资的20%。②工程实施后，估算原有耕地和新增加耕地每亩收益分别增加约400元和1100元，即分别增加年收入413万元和69万元；部分坑塘水面将进行水产养殖，估算每亩年收益增加600元，可增加年收入54万元。按照20年作经济分析期，按7%社会折现率折现，测算产生的经济效益现值为5678万，约占总投资的10%。③根据《关于印发〈江苏省“万顷良田建设工程”试点方案〉的通知》(苏国土资发〔2008〕290号)文件精神，可向省争取土地开发整理项目专项资金2510万元，约占总投资的4.44%。如此，资金还需设法平衡。
2.2 机制还需进一步完善
(1)土地流转机制不够完善。“万顷良田建设工程”首先要解决的是土地流转问题，而现阶段还没有建立符合市场经济要求的农村土地流转机制，尚无成功的固定模式，要在短时间内和农民自愿的基础上全部完成土地的流转实不是一件容易的事情。
(2)社会保障机制不够完善。由于江阴市已不再使用“农保”办法，目前明确“万顷良田建设工程”按照“城保”操作，尚无具体政策规定，在实际操作中会碰到困难。
(3)部门协作机制不够完善。“万顷良田建设工程”共需要10多个部门的联动，在“万顷良田建设工程”过程中部门与部门、部门与镇之间的协作方式还不够明确。
3 对策建议：创新、完善、监管一样不能少
“万顷良田建设工程”是一项复杂的系统工程，要圆满完成这项工作，必须要紧紧把握工程进度和工程质量两个关键环节，努力在完善相关制度的基础上开拓创新。
3.1 积极创新
(1)要积极创新符合市场经济要求的土地流转模式。主要应解决以下三个问题：①尽快建立土地流转服务体系，培育和发展为土地流转服务的中介组织，开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作，形成规范的土地流转市场，建议各镇要建立相应的土地流转服务中心。②尽快建立土地流转价格定价机制，总的原则是依靠市场形成合理的土地流转价格，并易于群众接受；③尽快出台江阴市万顷良田土地流转办法，做到有据可依。江阴市“万顷良田建设工程”计划于2009年年底全面竣工，在工程实施期间，土地流转的市场、价格、操作机制必须同步建立，并在工程竣工之前完成土地流转。
(2)要创新符合江阴实际的农村社会保障办法。主要应处理好放弃土地承包经营权农民的社会保障问题。江阴市在推进“三置换”工作试点中明确，允许农民土地承包经营权置换城镇保障，并且规定江阴市“万顷良田建设工程”也按照“三置换”政策执行，由于工程区内涉及的人员较多，共计4584人，应尽快界定放弃承包经营权的条件和范围。当前应根据政府财力情况，优先考虑工程区内769户被**人员的社会保障问题，这些被**人员中，凡是放弃土地承包经营权的，政府应首先予以办理城镇保障。按照目前江阴市一次性买断城镇社会保险政府承担部分每人约为3.5万元计算(当然还有年龄段可考虑进去)，这个数字政府也容易解决。剩余人员按照城保扩面的方向逐步、有计划解决。
3.2 努力完善
应着重完善“万顷良田建设工程”的相关政策。
(1)要尽快制定江阴市“万顷良田建设工程”的资金扶持政策。①应将省返还的新增建设用地有偿使用费、农业重点开发资金和出让金用于农业部分作为“万顷良田建设工程”的专用资金。江阴市2007年省返还新增建设用地土地使用费9350万元，尽管2008年用地指标减少，但新增建设用地有偿使用费标准增加一倍，预计返还数额不会下降。按照不下降测算，省农业重点开发资金应为1001.8万元(公式为:9350÷0.7÷1.6÷2×2400)。出让面积按照每年3000亩计算，出让金用于农业部分应为1770万元。以上三项相加，可解决资金约为1.2亿元，约占总投资的21.43%。②应将“万顷良田建设工程”区内的水利设施、主次干道、林网、农桥等费用列入地方财政预算，作为配套资金予以落实。江阴市“万顷良田建设工程”的水利设施、主次干道、林网、农桥测算总费用为8943万元，约占总投资的15.8%。由此可知，上述两块扶持资金相加，也只解决约2.1亿元，仍有缺口资金1.6亿元，还需政府“买单”。③应建立江阴市“万顷良田建设工程”专项基金，专项用于“万顷良田建设工程”，以弥补“万顷良田建设工程”的资金不足。另外，还应组建投资公司，搭建融资平台，采用多措并举，实现资金平衡。
(1)要迅速制定江阴市“万顷良田建设计划”的财政支持措施。①应将省里退还的新增建设用地有偿使用费、农业重点项目开发资金和出让金用于农业部分，作为“万顷良田建设计划”的专用资金。江阴市2007年省退还新增建设用地土地使用费9350万元，尽管2008年用地指标减少，但新增建设用地有偿使用费标准增加一倍，预计退还数额不会减少。按照不减少预测，省农业重点项目开发资金应为1001.8万元(公式为:9350÷0.7÷1.6÷2×2400)。出让面积按照每年3000亩计算，出让金用于农业部分应为1770万元。以上三项相加，可解决资金约为1.2亿元，约占总投资的21.43%。②应将“万顷良田建设计划”区域内的水利设施、主次干道、林网、农桥等费用纳入地方财政预算，作为配套资金予以落实。江阴市“万顷良田建设计划”的水利设施、主次干道、林网、农桥测算总费用为8943万元，约占总投资的15.8%。由此可知，上述两块支持资金相加，也只解决约2.1亿元，仍有资金缺口1.6亿元，还需政府“买单”。③应设立江阴市“万顷良田建设计划”专项基金，专项用于“万顷良田建设计划”，以补充“万顷良田建设计划”的资金不足。另外，还应成立投资公司，搭建融资平台，采取多种措施，实现资金平衡。
(2)要迅速颁布土地流转的相关优惠措施。建立土地流转市场服务体系，仅仅解决了规范的问题，要想改变农民的传统，除了完善社会保障之外，还应及时颁布鼓励农民土地流转的相关优惠措施，才能真正实现大规模的农村土地流转，政府重点要解决土地流转农民的培训、就业、子女入学等困难，真正消除农民的后顾之忧。
3.3加强监管
为保证江阴市“万顷良田建设计划”的顺利实施，应高度重视监管工作。
(1)应加强土地流转的监管。①加大对侵害农民利益行为的检查力度，切实履行土地流转合同，维护农民土地流转的权益；②建立农村土地流转**仲裁委员会，给予一定的工作经费，赋予一定的行政权力，并尽快按程序开展工作，将土地流转**消除在萌芽状态。
(2)加强耕地利用效率的监管。要建立处罚与承包地收回制度，对于浪费土地资源的农户，在一定期限内（如一年或两年）撂荒或疏于管理的，政府农业部门有权进行经济处罚，发包方有权依法收回承包地，这样既可以有效防止土地的荒芜与浪费，又可以促进土地的流转。
(3)加强工程建设质量的监管。“万顷良田建设计划”是一项重在长远的建设项目，工程建设的质量要严格按照工程建设的规划设计标准进行施工，各项指标必须达到设计要求，对初验不合格的，要坚决整改；要严格工程建设资金的使用，把资金足额、正确地使用于“万顷良田建设计划”项目之上。通过强有力的监管，努力将“万顷良田建设计划”建成“田成方、路成网、树成林”的适应现代化机械作业的优质高标准农田，切实推进现代化高标准农业的发展。
